面对经济发展新常态，以及“一带一路”、“中国制造2025”等国家战略的推进，国有经济发展战略必然要做出重大变革。这既包括整体布局结构的调整，也包括产业组织结构的调整。如果说1996年以来以收缩国有经济战线为核心的国有经济战略性调整是第一次，那么这次在新常态下国有经济的战略性调整则是第二次。不仅要做好国有资本的“减法”，还要做好国有资本的“加法”，围绕新常态下国家使命和国家经济发展目标实现国有资本的有效流动，未来推进国有企业并购重组将沿四条路径进行。
“分类改革与分类监管”新时期
新时期要深化国有经济改革，需要准确界定不同国有企业的功能，国有企业已经步入了一个“分类改革与分类监管”的新时期。
国企目前分成两类，即公益类和商业类，而商业类又细分商业一类和商业二类，商业一类是纯商业的企业，商业二类是处于战略性或特定功能性产业的企业。公益类的国有企业仅承担国家公益性或公共性政策目标而不承担商业功能，应该是国有独资企业。具体监管方法是“一企一制”、“一企一法”，确保企业活动始终以社会公共利益为目标，这类国有企业数量非常少。
我们认为，公益类的央企应该有4家，包括中储粮总公司、中储棉总公司、国家电网和南方电网。商业类国企也就是竞争性国有企业，其中商业二类的有31家，包括国防军工板块的十大军工企业和中国商飞公司，能源板块的三大石油公司、国电投、中广核集团和五大电力公司，及其他功能板块的中盐公司、中国国新、三大电信公司、三大航空公司以及中远集团、中国海运；其余75家基本都属于商业一类，包括一般工业制造企业、综合贸易服务企业、建筑工程企业、科研企业和资产规模在500亿元以下的其他中小企业。
在分类的操作中会面临一个最大的问题，即基于企业的未来分类还是基于企业的现状分类。如果基于企业的未来分类，就是企业应该定位为什么类，然后需要通过战略性重组、剥离之后成为那一类企业。比如国家电网、南方电网未来就应该收缩为纯网络性的企业，把其他的竞争环节放开，未来就应该定位为公益类的企业。
而基于现状分类，就是按照企业现在的业务来划分类似于哪一类，按现状定位。实际上两分法应该是动态来理解，不是说现在把企业界定完了就一成不变了，而应该是分完之后慢慢有一个动态的演进过程。比如军工等30多家商业一类的企业，随着时间的延伸，有一部分剥离出来成为公益类，另一部分完全放开后成为商业类，会随着环境和情况变化而调整。
建立起“三层三类全覆盖”国有资本管理新体制
为了适应经济增速趋缓、结构趋优、动力转换的经济新常态，必须对国有经济布局进行重大调整，这需要基于功能定位分类推进国有经济战略性调整、基于国家战略性标准和公共服务性标准选择调整国有经济的产业布局、基于全面深化改革和优化市场结构双重目标来协同推进国有企业兼并重组。未来五年，大型国企分拆或者并购重组将是一个大趋势，而且可能动作会比较大。
新常态下国有经济将迎来第二轮战略性调整，未来推进国有企业并购重组将沿以下几个路径来进行：
首先，选择市场竞争程度相对高、产业集中度较低、产能过剩问题突出的行业，包括资源类行业、钢铁、汽车、装备制造、对外工程承包等领域，在这类领域通过并购重组，减少企业数量，扩大企业规模，突破地方或部门势力造成的市场割据局面，促进形成全国统一市场。
需要强调的是，由于这类领域产能过剩突出、经济效益比较差，所以推进这类产业的并购重组应该是当前国有经济战略性调整的重点和当务之急。
其次，在具有自然垄断性的领域，区分自然垄断的网络环节和可竞争的非网络环节性质，根据行业特点整体规划、分步实施，通过企业重组、可竞争性业务的分拆和强化产业管制等手段，推动可竞争性市场结构构建和公平竞争制度建设。应积极研究将电信基础设施和长距离输油、输气管网从企业剥离出来，组建独立网络运营企业。石油行业一方面可以设想通过兼并重组、注入资本金等政策将中海油、中化集团整合成一家新的国家石油公司，另一方面可深化中石油和中石化内部重组，按开采及管道输油、炼油、设备安装制造、销售等环节组建若干专业化公司，开采及管道输油环节由这三家公司独资或者控股，其他环节引入民营企业组建混合所有制公司；电网行业可探索在网运分离的前提下实现国家电网公司和南方电网公司网络环节的合并，输配分离后，国家电网公司和区域电网公司经营输电网，配电网划归省电网公司，售电及设备制造等业务放开，发展混合所有制经济；民航业可重点培育几家区域性航空运输企业，解决航空支线垄断程度过高的问题，把航油、航材、航信三家企业改造成由各航空运输企业参股的股权多元化的股份有限公司。同时，铁路也要按区域组建若干家铁路运营公司。
再次，通过行政性重组和依托资本市场的并购重组相结合的手段，改建或者新建国有资本投资运营公司，将分散于众多各个行业、各个企业的国有资产产权归为这些国有资本投资运营公司持有。竞争行业的国有企业重组，应该通过组建国有资本运营公司的方式推进，重组后的国有企业产权由国有资本运营公司持有；对于垄断性行业的重组，应该通过改建国有资本投资公司方式推进，重组后的国有企业产权由国有资本投资公司持有。地方层面组建国有资本投资运营公司，要特别注意应同时切断原地方的融资型平台公司与政府的融资功能的联系，使平台公司向市场化和实体化转型。
最后，对国资委监管系统之外的央企重组，也应该有所考虑。除国资委监管的百余家企业和财政部、汇金公司监管的20余家企业外，近百个中央部门仍拥有近万家国有企业，他们也应被纳入国资统一监管的范畴，成为参与改革重组的重要主体，从而建立起“三层三类全覆盖”国有资本管理新体制。
（作者系中国社科院工业经济研究所所长、研究员、博士生导师）