［关键词］政策创新扩散；深化拓展；最新进展；启示
［中图分类号］D0 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）01-0122-05
［收稿日期］2015-12-15
［基金项目］国家社科基金项目“我国社会治理创新扩散理论建构与实证研究”（14BSH017）
［作者简介］杨代福（1978-），男，土家族，湖北宣恩人，博士，重庆大学公共管理学院行政管理系副教授。
一、导 言
政策创新扩散意指政策创新经过一段时间，经由特定的渠道，在政府间传播并被采纳的过程。研究政策创新由个别到一般、由典型到普及、由局部到整体的扩散过程，可使人们不停留在个别地区、某些层级与一些部门治理水平的提高，而实现整体治理水平提高的目的。自美国学者沃克尔（Walker）1969年发表有关这一问题的开创性论文以来，西方学者对政策创新扩散已经开展了大量研究。目前政策创新扩散已经成为政策科学中最引人注目的领域之一。
从学理上看，迄今为止，西方政策创新扩散研究经历了三个阶段，即早期研究阶段（1969-1990）、范式确立阶段（1990-2000）和深化拓展阶段（2000年至今）。早期研究提出了研究问题、界定了核心概念、探索了政策创新扩散的S型曲线特征，并运用较为简单的方法对政策创新扩散进行了初步解释，为西方政策创新扩散研究的提出与创立作出了重大贡献。在范式确立阶段，学者们在贝瑞夫妇的引领下，对因变量进行了重新定义，整合内部决定模型和传播模型以及新的研究成果，建立了更符合实际的、统一的模型，确立了西方政策创新扩散的基本解释框架，并且寻找到了标准的研究方法——事件史分析，形成了西方政策创新扩散研究的基本范式。国内学者对这两个阶段的成果已有所译介。尽管此时西方政策创新扩散研究已形成基本的研究范式，但仍然存在诸多不足，例如：因变量的定义仍存在问题，如政策采纳概率过分简化了现实；整合性解释并未穷尽所有必要的影响因素；事件史分析方法尚存缺陷，其关于随着时间进行的观察独立性的假定与真实的政策过程不符；对政策创新扩散中的一些重大问题也缺乏研究，如对政策创新扩散的机制、不同类型的政策创新的扩散的异同等问题研究不够。因此，它仍没有“开发出政策过程的内在复杂的模型”［1］。为了弥补研究的不足以及进一步推进理论的发展，2000年以来，西方国家众多学者又陆续开展了大量研究，他们创新了研究方法，充实了研究内容，对一些重要问题作出了新的解释，对分析框架进行了进一步的整合，在很大程度上深化和拓展了前两个阶段的研究。鉴于国内学者对这些新的研究成果的把握尚暂付阙如，本文试图系统检视2000年至今西方政策创新扩散研究的最新进展，并在总体评价和分析未来研究趋势的基础上，探索其对我国本土化研究的启示。
二、西方政策创新扩散研究的七大最新进展
（一）因变量的再定义
由于西方政策创新扩散研究的主流方法是定量研究，因此如何设置因变量是一个非常重要的问题。在以往的研究中，学者们将因变量设置为二分变量（政策采纳或不采纳），并将研究集中在一项单一的政策上，但这过于简化了现实。2000年后，一些学者对这两点进行了批判和改进。首先是对以前的研究“强调特定的单个政策要素”的批判和改进。豪利特（Howlett）等认为，这种做法模糊了政策扩散不仅涉及新政策工具和工具刻度，而且也涉及新政策工具的组合和政策风格这一事实。而不同层次的政策的扩散可能有非常不同的因果解释。在霍尔（Hall）的基础上，他们将政策分为六种类型或六个层次，分别为：总体政策目标、政策目标、政策标准规范、政策执行的总体方法、政策工具和执行标准规范，并提醒政策扩散研究必须仔细区分这些层次。而伯姆克（Boehmke）指出了另外一种情况，即被扩散的确为一项政策，但是有时这项政策包含了多个构件，因此，在政策创新扩散中，有时会出现采纳者采纳该政策的全部构件、部分构件等多种情形［2］。因此，不区分这些情形笼统地研究“一项政策”也是不合理的。其次，学者们也对将因变量设置为二分变量这种做法进行了批判和改进。一是如前所述，当研究具有多个构件的政策的扩散时，将因变量设置为二分变量是不适当的，因为因变量的取值不止甚至远不止两个。假定一项政策包括K个构件，那么因变量的取值将是采纳这项政策的全部构件、这项政策的构件都不采纳和这项政策的K个构件的任意组合的采纳［3］。此时，必须超越以前的做法，对因变量进行适当的设置。另外，斯屈贝尔（Strebel）和威德默（Widmer）也提出了一个政策采纳的更细致的视角。他们认为，政策采纳会依据可见性和事实性进行变化。可见性是指在立法中采纳能被清晰地识别，事实性是指真实的、能被证明的事实，对于真实性，政策潜在的原理是否被采纳是重要的。基于可见性和事实性，政策转移（采纳）可被划分为四种类型，即工具性转移（采纳）——既具有可见性，又具有事实性；观念性转移（采纳）——不具有可见性，但具有事实性；象征性转移（采纳）——具有可见性，但不具有事实性；消极转移（采纳）——既不具有可见性，也不具有事实性。由此，在完全采纳和不采纳之间，还存在观念性采纳和象征性采纳两种类型，也由此，因变量便有了四个取值。显然，上述的改进不仅使因变量的设置更符合现实，而且，对于政策创新扩散模型也增加了信息。
（二）政策创新扩散的权变特征
长期以来，学者们都认为政策创新扩散符合S型曲线，即以时间因素为横坐标，相应时点的总的采纳者数量作为纵坐标，创新采纳过程会呈现出一条相对规则的S型曲线。但这是否是政策创新扩散的唯一特征呢？在这一时期，学者布什伊（Boushey）提出了新的见解，他认为，在现实中，许多政策创新扩散的实例并不完全符合S型曲线。事实上，在不同的情境下，政策创新扩散会体现出不同的特征。在《美国政策扩散的动力》一书中，他指出政策创新扩散还会体现出一下三种特征：比较陡峭的S曲线、R型曲线和阶梯模式。
（三）新的影响因素的提出
一直以来，学者们认为影响政策创新扩散的因素仅有四类：动机因素、资源/障碍因素、其他政策和外部因素。但这是否涵盖了所有的影响因素呢？根据最近的研究，学者们的回答是否定的，他们认为以往的研究忽视了政策自身的特征这个因素。他们引入政策自身特征因素并进行分析，结果表明，政策属性影响采纳的可能性。马克塞（Makse）和沃尔登（Volden）采用罗杰斯对创新属性的分类，将政策属性分为相对优势、相容性、复杂性、可观察性和可试用性，通过实证分析发现：政策的相对优势、复杂性和相容性影响政策采纳的可能性，而且，政策属性塑造了空间采纳模式、学习机制与政策扩散相关的程度。克罗蒂（Crotty）也指出政策具有两个属性——政策的突显性和复杂性，政策的突显性是指政策被很多人了解和关注，政策的复杂性是指为了将政策方案和政策问题连接起来，需要大量的专业技术。克罗蒂认为，问题的突显性和复杂性决定了立法者忽略长期结果而偏好短期选举收益的意愿，并因此决定了立法者放弃政策学习而偏好快速采纳的意愿，从而增加了政策快速扩散的可能性。上述对政策属性的研究，使得对政策创新扩散的解释更加全面。
（四）政策创新扩散机制研究
政策创新扩散机制是政策创新扩散原因与结果之间的中介步骤。前两个阶段已经对影响政策采纳（结果）的因素（原因）进行了大量研究，但是对于对政策创新扩散的机制这一中介步骤却探讨不足，这阻碍了对政策创新扩散的更深入的理解。2000年以来，学者们加强了对这一问题的研究。其一，学者们提出了多种多样的政策扩散机制。格拉哈姆（Graham）、什潘（Shipan）和沃尔登发现已有研究已经提出了104个关于政策扩散机制的术语。依据一定的标准，一些学者也对扩散机制进行了分类。但总的来看，以下五种机制被较多地提及：学习、竞争、强制、模仿和社会化。学习与政府为了解决内部问题而依据其它地方的经验这种情形有关，其行为的理性在于针对给定问题寻求有效的解决办法，观念基础是其它地方的经验为解决自己的问题提供了信息。社会化与由于行动者互动而导致的共享信仰的内在化相关，其建构了适当规则的认知维度。模仿描述了政府行动者符合广泛分布的标准的愿望，为了增加政策选择的合法性，行动者仅仅对在其它地方发现的新政策进行复制。强制是一个一些行动者试图将其偏好的政策强加给某个特别的政府的过程。竞争是指由于政府之间的日益增长的政治和经济竞争对行动者施加了自适应压力，由此导致政策的相互调整。其二，政策扩散机制的时间和条件性质。什潘和沃尔登发现这些机制具有时间性质，如模仿是一个更短暂的扩散过程。他们也指出，这些机制是有条件的，如大城市能更好地向它处学习，更少担心经济的溢出效应，依靠模仿的可能性更小。其三，不同政策扩散机制的结果。上述五种机制都能导致政策创新的扩散，但是不同的机制产生的具体扩散结果可能是不一样的。在对印第安人博彩政策的研究中，伯姆克和威特默（Witmer）发现社会学习扩散影响采纳但不影响扩张；经济竞争应该影响政策采纳和政策扩张［4］。布什伊也指出，渐进政策效仿（policy emulation）所驱动是平缓的政策扩散，政策模仿（policy imitation and mimicking）所驱动是快速的州与州之间的扩散，对一个共同的外部冲击所进行的州层面的回应所驱动几乎是即时的政策扩散。
（五）不同类型的政策创新扩散的比较研究
以前的研究主要是考察一种类型的创新的扩散，而很少对不同类型的创新的扩散进行比较研究。这一时期，一些学者弥补了这一不足。如理查德·沃克尔（Richard M.Walker）将创新分为五类：产品创新、过程创新（含三种具体类型）和辅助创新，并对这五类创新的扩散进行了研究，结果表明不同类型的创新的扩散是由不同因素驱动的［5］。又如，布什伊将政府政策划分为管制政策（管制经济、环境或行业的标准）、品行政策（政府对社会行为与规范的管理）和治理政策（对政府权力本身的规制），并认为：政府对管制政策的接受程度与该政府决策人员的专业能力紧密相关；政府对品行政策的接受程度被该政府内部政治派别的竞争所塑造，而政府对治理政策的接受程度则受到公民表达渠道的强烈影响。
（六）新的整合框架
虽然在过去的研究中贝瑞等建立了政策创新扩散的统一解释框架，但是其对扩散研究中定义的一系列变量仍然缺乏整合，另外，对扩散的理论解释也鲜有内在一致性。基于以上等原因，一些学者提出了新的整合框架。其一，魏吉娜（Wejnert）提出了基于系统论的政策创新扩散框架。其将创新扩散看成是创新本身、创新者与创新环境构成的创新系统的产出。其中，创新自身的特征包括公共与私人后果、采纳的收益与成本。创新者的特征包括创新者的社会存在、对创新的熟悉程度、地位特征、社会经济特征、在社会网络中的位置以及个人素质。环境特征包含地理环境、社会文化、政治条件和全球一致性。其二，特夫斯（Tews）提出了国际体制下政策创新扩散综合概念框架。该框架包含三组因素：跨国的和国际的力量、国家因素和政策创新的特征。其中，跨国的和国际的力量包括预先确定互动模式的结构（包括国家间的经济联系、国家间的政治与制度联系）和创造、改变这些结构和在这些结构中行动的行动者（包括国际组织、跨国网络和NGO），国家因素包括国家特征（如国家规模、市场容量、权力或声誉）和国家政策制定能力（如政策制定的政治——制度能力、社会——经济能力和认知——信息能力），政策创新的特征包括潜在的问题结构、相容性和政治可行性。作者认为，理解国际体制下的政策创新扩散需要对这三类因素之间的复杂的相互作用进行分析。其三，布劳恩（Braun）和吉拉尔迪（Gilardi）提出了政策变迁的期望效用模型。两位作者认为，存在多种政策创新扩散机制，但这些机制基于不同的理论，所以目前对扩散的理论解释就没有内部一致性。他们认为一个政策的预期效用取决于政策的效果和其产生的收益，它们对政策变化很重要。而每种机制均以不同的方式影响这两个参数之一。因此，该模型整合了所有的扩散机制。
（七）研究方法创新
为了更好地研究政策创新扩散，一些学者对研究方法进行了创新。这体现在三个方面：其一，定量方法方面。首先是定量资料的收集，这方面有两种新的方法：（1）实验法。泰伦（Tyran）和萨斯格鲁勃（Sausgruber）提出具有几个“实验州”的实验设置，每个州的公民具有采纳政策创新的自由裁量权，在政策创新采纳的公投中进行投票。作者研究了通过一系列投票决定的税收政策创新的采纳。运用该法，作者揭示了信息在政策创新采纳中的作用。（2）地理信息系统。政策创新扩散模型假定州官员与邻近州竞争，一个州的政策选择为州官员对公民采取的行为方式的关注度所驱动。但是测量官员的关注度是困难的。于是，威廉·D·贝瑞等运用地理信息系统来估量官员关注度。其次是定量资料的分析。这方面有四种新的方法：（1）二元事件史。传统的EHA虽然可以分析政策扩散的许多方面，但只能反映部分真相，如成功政策难以整合进州——年事件史，州——年事件史也不能考察什么政策被采纳和思想来自何处这两个问题。于是沃尔登运用配对——年事件史分析来克服以上局限［6］。在该方法中，分析单位不是州——年，而是成对的州——年。在成对的州中，一个是潜在的“接受者”（州A），一个是潜在的“发送者”（州B），且每一对出现两次，允许每一个州轮流作为潜在的“接受者”和“发送者”。因变量不再是简单的政策采纳，而是成对的州之间的“增加的相似性”的某一形式。实证分析表明该方法有利于更精确地分析政策创新扩散。虽然用二元事件史方法研究政策创新扩散是一个重大的进步，但是，这个方法仍然存在问题，如吉拉尔迪和福吉李斯特指出运用该方法时存在一些方法问题，后来伯姆克也指出二元事件史方法存在潜在的模糊。当然，一些学者也指出了修正二元事件史模型的办法，如多层方法和调整效法的机会。（2）事件计数回归。贝瑞夫妇认为，当假定在一年中采纳数量的变化实质上产生了关于采纳“范围”或“程度”的有意义的信息是合理的时候，事件计数模型是适当的。该方法已被确定为事件史方法的改良或替代方法。（3）合并事件史。该方法适于分析具有多个构件的政策的扩散或同时研究多个政策的扩散。对具有K个构件的政策的扩散或同时研究K个政策的扩散可以通过估计K个单独的事件史模型进行分析，但是这种方法缺乏简约性，也忽略了多个构件或多个政策潜在的共性［7］。而在合并事件史中，K个事件史方程被并入一个方程，其堆叠来自每个构件或每个政策的所有数据，估计一个统一模型。该方法不仅简约、具有集中信息的能力以及通过增加观测数获得对系数的更精确的估计的能力，而且在相对少的州采纳许多构件或许多政策时也具有独特优势。（4）计算机模拟。在对地区效应进行探索性分析的过程中，穆利（Mooney）运用计算机程序模拟了具有多种地区效应的政策扩散［8］。计算机模拟可被用来产生关于以下两个问题的额外见解：解释扩散过程的参数是如何相互作用的？整个扩散模式是怎样的？因此，该方法也是一个特别有希望的方法。其二，定性方法方面。在前面两个阶段学者们极少使用定性方法，但在这一时期，越来越多的研究运用定性方法来系统地探索政策创新扩散。斯塔克（Starke）认为，存在三种可被运用的定性研究技术，即跨案例分析、案例内过程追踪和反事实推理。而且，这三种定性研究技术是相互补充的，将三种研究技术进行组合将是强有力的研究策略［9］。其三，定量方法与定性方法相结合。虽然定量研究在概括性、精确性上优势明显，但是缺乏对深度事实和复杂细节的把握，因此一些学者将定量方法与定性方法结合来研究政策创新扩散。如卡奇的《民主实验室：美国各州政策扩散》和霍罗维茨（Horowitz）的《军事力量的扩散：国际政治的原因和后果》两书都结合统计方法和案例研究研究了政策创新扩散。
三、总体评价、未来趋势与对我国的启示
（一）总体评价
总的来看，经过近半个世纪特别是2000年以来的研究，西方政策创新扩散研究取得了丰硕的成果，政策创新扩散框架已成为一个前景看好的框架，为政策过程理论的发展作出了重大贡献。但是，仍然存在一些缺陷。首先，就框架而言，其把个体当成参与者，而收集到的和用来测定源于该框架的数据却是系统水平上的，由此容易混淆；而且，框架中的总体变量仍没有得到很好地阐述；另外，其把分析范围主要设定在政策采纳这一个阶段上，这不如甚至远不如支持联盟框架和制度分析和发展框架。其次，从理论的角度看，政策创新扩散研究虽然发展出了框架和模型，但是在框架和模型之间的理论却没有得到发展。因此，政策创新扩散框架要进一步发展成为更具逻辑整合性和缜密性的框架并最终成为十分完善的理论还任重而道远。
（二）未来研究趋势
其一，发展出一个关于个人的更为清晰和连贯的模型，该模型应包括从根本上驱动个体行为的目标或规则、行动者获取并处理信息的能力、行动者的决策规则以及他们政治上的相关资源。其二，比较研究。目前虽然已有学者开展了不同类型的政策创新扩散的比较研究，但是还缺乏跨政策领域、跨国、跨政治体制的比较研究。特别地，由于目前政策创新扩散研究发展的理论主要是基于联邦体制的，单一制下政策创新扩散有何规律，其和联邦制下政策创新扩散有何异同，开展这方面的比较有可能大大丰富政策创新扩散理论。其三，进一步的整合。是否还有其它影响因素没有被考虑，政策创新扩散机制是否被全面考察或简化，以上问题有待于进一步整合。其四，定量方法与定性方法的结合。虽然已有部分学者尝试将这两种方法结合，但是数量极少，因此未来会注重综合运用两种方法来开展研究。
（三）对我国的启示
我国自改革开放以来，在各个政策领域都出现大量的政策创新扩散现象，但是鲜有学者对这些扩散现象进行研究，当然也对我国政策创新扩散的规律认识不够。另外，在当前我国推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，必将有大量的政策创新涌现，而如何促进这些政策创新在不同地区、不同级别政府或不同政府部门之间的传播，从而推进从个别地方治理体系、水平、能力的提高到全国整体治理体系、水平、能力的提高的进程将是一个重大而紧迫的现实问题。因此，借鉴西方政策创新扩散研究的成果，开展我国政策创新扩散研究具有重要的理论意义和现实意义。就具体启示而言，一是国内公共管理学界应重视并投身于这一领域的研究。二是在研究的过程中，发挥“后发优势”，充分借鉴西方政策创新扩散的较为成熟分析框架和研究方法来开展我国政策创新扩散研究。三是在具体策略上，应注重对西方政策创新扩散的模型进行经验检测、修正和整合，从而建构我国本土化的政策创新扩散理论模型。
［参考文献］
［1］Edward Alan Miller.Advancing Comparative State Policy Research：Toward Conceptual Integration and Methodological Expansion［J］.State and Local Government Review，2004，36（1）：35-58.
［2］［3］［7］Frederick J.Boehmke.Approaches to Modeling the Adoption and Diffusion of Policies with Multiple Components［J］.State Politics and Policy Quarterly，2009，9（2）：230，232，234.
［4］Charles R. Shipan，Craig Volden.The Mechanisms of Policy Diffusion［J］.American Journal of Political Science，2008，52（1）：840-857.
［5］Graeme Boushey.Punctuated Equilibrium Theory and the Diffusion of Innovations［J］.The Policy Studies Journal，2012，40（1）：127-146.
［6］Volden，Craig. States as Policy Laboratories：Emulating Success in the Children's Health Insurance Program［J］.American Journal of Political Science，2006，50（2）：294-312.
［8］Mooney，Christopher Z.Modeling Regional Effects on State Policy Diffusion［J］.Political Research Quarterly，2001，54（1）：103-124.